A prevalência do valor declarado da transação, a vedação ao arbitramento unilateral municipal e o direito à restituição do imposto pago a maior.

Síntese e Marcos Temporais

Tema 1.113 do STJ (REsp nº 1.937.821/SP, 24 de fevereiro de 2022): A base de cálculo do ITBI é o valor de mercado do imóvel na transação; o valor declarado pelo contribuinte presume-se condizente com o valor de mercado; o Município não pode arbitrar previamente a base de cálculo com base em valor de referência fixado unilateralmente.

Lei Complementar nº 227/2026 (13 de janeiro de 2026): Dá nova redação ao art. 38 do CTN, disciplinando a estimativa do valor venal por critérios técnicos e assegurando ao contribuinte o direito de contestá-la.

Prazo para restituição: Cinco anos, contados do pagamento indevido (art. 168, I, do CTN).

O Tema 1.113 do STJ e a Proteção ao Valor Real do Negócio

A tributação do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) atravessa, no Brasil, um momento decisivo de consolidação jurisprudencial e de reordenação legislativa. Durante anos, a definição de sua base de cálculo foi objeto de intensa controvérsia, alimentada pela prática de diversos Municípios de arbitrar unilateralmente o valor tributável por meio de “valores venais de referência” ou pautas fiscais preestabelecidas, frequentemente superiores ao valor declarado pelas partes no negócio jurídico.

Essa prática encontrou resposta definitiva no Superior Tribunal de Justiça. Ao julgar o Tema Repetitivo nº 1.113, a Corte firmou que o imposto deve incidir sobre o valor real da transação, e não sobre tabelas fixadas pela Administração, conferindo ao valor declarado pelo contribuinte a presunção de que corresponde ao de mercado. O entendimento abriu caminho para que adquirentes que recolheram o tributo sobre bases infladas buscassem a restituição dos valores pagos a maior.

O cenário, contudo, não se encerrou com o precedente. Em janeiro de 2026, a Lei Complementar nº 227 conferiu nova redação ao art. 38 do Código Tributário Nacional, disciplinando a estimativa do valor venal pelas Administrações municipais e inaugurando um novo capítulo no debate. Convivem, hoje, um precedente vinculante consolidado e uma legislação recente cujos contornos ainda serão definidos pela prática e pela jurisprudência.

Nesse contexto, compreender o alcance do Tema 1.113, os efeitos da nova lei complementar e as possibilidades concretas de restituição tornou-se essencial para empresas, incorporadoras e investidores que atuam no mercado imobiliário — tanto para recuperar valores recolhidos indevidamente quanto para evitar que novas operações suportem um custo tributário superior ao que a lei autoriza.

O Problema do Valor de Referência e o Impacto Financeiro

O ITBI incide sobre a transmissão onerosa de bens imóveis e de direitos reais a eles relativos, recaindo, em regra, sobre o adquirente. Por sua natureza, integra o custo de praticamente toda operação imobiliária — da aquisição de um imóvel residencial às transações empresariais envolvendo galpões, salas comerciais e terrenos.

A adoção do valor venal de referência subverteu a lógica do tributo. Embora o contribuinte declarasse o preço efetivamente ajustado no negócio, a guia de recolhimento era emitida sobre a base previamente fixada pela Administração. E, sendo essa guia condição indispensável à lavratura da escritura e ao registro do título, o adquirente via-se compelido a suportar a exigência para concluir a operação, reservando-se à discussão posterior, já na via judicial, a legitimidade da cobrança.

A dimensão econômica dessa distorção é significativa. Em uma aquisição de R$ 1.000.000,00, por exemplo, a fixação do valor de referência em R$ 1.300.000,00 elevaria o imposto, sob uma alíquota de 3%, de R$ 30.000,00 para R$ 39.000,00. Em operações de maior porte, ou para quem adquire imóveis com frequência, a diferença acumulada torna-se ainda mais relevante.

O Que Decidiu o STJ no Tema 1.113

Em 24 de fevereiro de 2022, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça julgou o REsp nº 1.937.821/SP, sob a sistemática dos recursos repetitivos, e fixou três teses que passaram a vincular todo o Judiciário:

Valor de mercado: A base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU. O valor venal utilizado para o IPTU, portanto, não serve como piso para o ITBI.

Presunção de veracidade da declaração: O valor da transação declarado pelo contribuinte goza da presunção de que é condizente com o valor de mercado. Essa presunção somente pode ser afastada pelo Fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio, nos termos do art. 148 do Código Tributário Nacional, com garantia de contraditório.

Vedação ao arbitramento prévio: De maior impacto prático, essa tese veda ao Município arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido de forma unilateral.

Em síntese, o STJ inverteu a lógica até então praticada: o ponto de partida é o valor declarado pelo contribuinte, e não a tabela do Município. Se a Administração entender que o valor declarado não corresponde ao de mercado, cabe a ela demonstrá-lo em processo administrativo regular.

A Lei Complementar 227/2026: O Que Mudou

Em 13 de janeiro de 2026, foi sancionada a Lei Complementar nº 227, que, no contexto da regulamentação da reforma tributária, conferiu nova redação ao art. 38 do Código Tributário Nacional. O dispositivo passou a definir o valor venal como aquele pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado, a ser estimado pela Administração por meio de critérios técnicos — como a análise dos preços praticados no mercado imobiliário, as informações prestadas pelos serviços notariais e registrais e por agentes financeiros, e as características do próprio imóvel.

Em contrapartida, a lei impôs duas garantias ao contribuinte. A primeira é a transparência: os Municípios passam a ser obrigados a divulgar os critérios utilizados para estimar o valor do imóvel, de modo que o adquirente possa saber como a Administração chegou ao montante cobrado. A segunda é o direito de defesa: caso discorde da estimativa, o contribuinte pode contestá-la em procedimento administrativo específico, apresentando elementos que demonstrem o valor real da operação — como o próprio contrato, laudos de avaliação ou dados de mercado de imóveis semelhantes.

A aplicação da nova regra ainda gera dúvidas. Para uma parte dos especialistas, a lei complementar apenas reforçou o Tema 1.113, já que obriga o Município a usar critérios técnicos, a divulgá-los e a admitir a contestação do contribuinte. Para outra, ela pode ter invertido o ônus da prova: o Município passaria a estimar o valor do imóvel, e caberia ao contribuinte demonstrar que essa estimativa está errada. Caberá aos tribunais definir qual dessas leituras prevalece.

Para as operações já realizadas, contudo, a questão é mais clara. Nos termos do art. 144 do CTN, o lançamento reporta-se à data da ocorrência do fato gerador e rege-se pela lei então vigente. A nova redação do art. 38 não pode, portanto, legitimar retroativamente cobranças anteriores fundadas em valores de referência arbitrados unilateralmente.

Em outras palavras: quem adquiriu imóvel antes da entrada em vigor da Lei Complementar nº 227/2026 não é afetado pela controvérsia em torno da nova lei e pode pleitear a restituição com base no Tema 1.113. A discussão sobre o alcance do novo art. 38 interessa apenas às aquisições posteriores.

A Restituição do ITBI Pago a Maior: Legitimidade, Prazo e Procedimento

Quem tem direito: Pode pleitear a restituição quem recolheu o ITBI sobre uma base de cálculo superior ao valor declarado na transação, sempre que essa diferença tenha decorrido da aplicação de valor de referência fixado unilateralmente pelo Município. Embora o CTN admita que a lei municipal eleja como contribuinte qualquer das partes da operação (art. 42), a maioria dos Municípios atribui essa condição ao adquirente — pessoa física ou jurídica —, que será, em regra, o legitimado a pedir a devolução. Cláusula contratual que transfira ao vendedor o encargo de pagar o imposto não altera essa conclusão perante o Fisco, pois as convenções particulares não podem ser opostas à Fazenda Pública para modificar o sujeito passivo definido em lei (art. 123 do CTN); seus efeitos restringem-se à relação entre as partes.

O prazo: O direito à restituição está sujeito ao prazo de 5 (cinco) anos, contado da data do pagamento indevido (art. 168, I, do CTN). Como o ITBI é recolhido uma única vez em cada aquisição, esse prazo flui de forma autônoma para cada imóvel, a partir da data em que o imposto da respectiva operação foi pago. Um tributo recolhido em outubro de 2021, por exemplo, somente poderá ser recuperado até outubro de 2026. Para quem realizou aquisições nos últimos cinco anos, a verificação não deve ser postergada: as operações mais antigas são as primeiras a se tornar irrecuperáveis.

Como identificar o pagamento a maior: A análise é objetiva e consiste em comparar dois valores: o preço declarado na escritura ou no contrato de aquisição e a base de cálculo que efetivamente constou da guia de recolhimento do ITBI. Se a base da guia for superior ao valor do negócio em razão do valor de referência municipal, há indício de recolhimento indevido. Para essa verificação, são necessários, em regra, a guia de recolhimento e o respectivo comprovante de pagamento, a escritura ou o contrato de compra e venda e a matrícula atualizada do imóvel — documentos que, normalmente, já estão em poder do próprio adquirente.

O que pode ser recuperado: A restituição corresponde à diferença entre o imposto efetivamente pago e o valor que seria devido sobre o preço declarado no negócio, acrescida de correção monetária e juros. A correção incide desde a data do pagamento indevido (Súmula 162 do STJ), e os índices aplicáveis dependem da legislação de cada Município — quando esta adota a taxa Selic, por exemplo, o índice engloba correção e juros desde o recolhimento.

Os caminhos para a restituição: O pedido pode ser formulado administrativamente, perante a própria Prefeitura, ou judicialmente, por meio de ação de repetição de indébito. A via administrativa tende a ser mais simples, mas sua efetividade depende da postura de cada Município, já que nem todos adequaram sua prática ao entendimento do STJ. Na via judicial, as causas de até 60 salários mínimos propostas por pessoas físicas, microempresas e empresas de pequeno porte tramitam perante o Juizado Especial da Fazenda Pública, sob procedimento mais célere (Lei nº 12.153/2009); as demais seguem o procedimento comum. A escolha do caminho mais adequado depende do valor envolvido, do número de operações a revisar e da legislação do Município em questão — razão pela qual a análise individualizada de cada caso é indispensável.

A Atuação Preventiva: da Revisão do Passado à Proteção nas Novas Aquisições

A proteção contra a cobrança indevida do ITBI pode ocorrer em dois momentos distintos: depois do pagamento, para recuperar o que foi pago a maior, ou antes dele, para impedir que o excesso seja cobrado.

Para quem já adquiriu imóveis: A revisão dos recolhimentos de ITBI dos últimos cinco anos é medida de boa gestão tributária, especialmente para empresas do setor imobiliário, construtoras, incorporadoras, holdings patrimoniais e investidores que realizam aquisições com frequência. Trata-se de procedimento de baixa complexidade, baseado em documentos que o próprio adquirente já possui, e que pode resultar na recuperação de valores relevantes, nos termos expostos no tópico anterior.

Para quem está prestes a adquirir (o mandado de segurança preventivo): A atuação mais eficiente, contudo, é aquela que evita o pagamento indevido. Quando o Município exige o ITBI sobre valor superior ao declarado no negócio, o adquirente não precisa pagar primeiro para discutir depois. Antes do pagamento, é possível impetrar mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar, para que a guia seja emitida com base no valor efetivamente declarado na transação.

Como funciona na prática: Concedida a liminar, a cobrança da diferença fica suspensa (art. 151, IV, do CTN). O adquirente recolhe o imposto sobre o valor correto e prossegue normalmente com a lavratura da escritura e o registro do imóvel, sem atrasar a conclusão do negócio. A grande vantagem dessa via é evitar o desembolso do valor excedente e a longa espera pela restituição. Como alternativa, o contribuinte pode depositar judicialmente o montante integral em discussão, o que também suspende a exigibilidade do crédito (art. 151, II, do CTN).

O que é necessário: O mandado de segurança exige prova pré-constituída, ou seja, a demonstração documental, desde o início, do direito alegado. Em regra, bastam o contrato de aquisição, que comprova o valor do negócio, e a guia ou o cálculo emitido pela Prefeitura, que demonstra a base de cálculo exigida.

Aquisições realizadas após a Lei Complementar nº 227/2026: Nas operações posteriores à nova lei, a estratégia deve considerar a nova redação do art. 38 do CTN. É recomendável que o valor declarado esteja bem documentado e compatível com o mercado, que eventual estimativa municipal superior seja contestada no procedimento próprio, com base nos critérios técnicos que a Administração está obrigada a divulgar, e que a via judicial preventiva seja avaliada caso a caso — especialmente quando a cobrança não observar esses critérios ou o direito de contestação assegurado pela lei.

Considerações Finais

O Tema 1.113 do STJ consolidou uma premissa basilar: o ITBI deve incidir sobre o valor real do negócio, e não sobre estimativas arbitrárias dos Municípios. Ao garantir a presunção de veracidade da declaração do comprador, a Corte Superior devolveu racionalidade à tributação imobiliária e fechou as portas para a cobrança baseada em “valores de referência”.

A Lei Complementar nº 227/2026 reacendeu o debate, e caberá aos tribunais definir o alcance do novo art. 38 do CTN. Ainda assim, há sólidos fundamentos para sustentar que ela não desconstituiu esse marco jurisprudencial. É verdade que os Municípios passaram a poder estimar o valor venal por critérios técnicos; contudo, a mesma lei impôs a divulgação desses critérios e assegurou ao contribuinte o direito de contestar a estimativa. Além disso, o art. 148 do CTN continua a exigir procedimento regular, com contraditório, para que o Fisco possa desconsiderar o valor declarado. Quanto às operações anteriores, a nova redação do art. 38 não as alcança, pois o lançamento rege-se pela lei vigente na data do fato gerador (art. 144 do CTN). A elas continua a aplicar-se, portanto, o entendimento firmado no Tema 1.113.

Na prática, esse cenário abre duas frentes de atuação. Para quem já adquiriu imóveis, a via é a restituição: se, nos últimos cinco anos, o imposto foi recolhido sobre um valor de referência superior ao do negócio, a diferença pode ser recuperada, com a devida atualização — direito que, por estar sujeito a prazo, deve ser verificado sem demora. Para quem está prestes a adquirir, a via é a prevenção: contestar a estimativa municipal ou impetrar mandado de segurança antes do pagamento permite recolher o imposto apenas sobre o valor efetivamente devido, sem precisar pagar primeiro para discutir depois.

O ITBI, muitas vezes tratado como mera formalidade da escritura, revela-se, à luz do Tema 1.113, um custo que comporta revisão e planejamento. A verificação das aquisições realizadas nos últimos cinco anos e a adoção de cautelas nas operações futuras permitem que o tributo seja recolhido nos exatos limites fixados pela lei e pela jurisprudência — o que, em operações de valor expressivo, pode representar diferença significativa no resultado do negócio.

Sobre a Autora

Bruna Santana — Advogada inscrita na OAB/DF sob o nº 59.971, sócia do escritório Santana & Couto Advogados, com 8 anos de atuação profissional e especialização em Direito Processual Civil.